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内蒙古:小城镇发展中的问题值得关注
2019-07-22 13:16:26 来源于:《新型城镇化》杂志

■ 内蒙古自治区社会科学院 杜淑芳
  内蒙古地处祖国北疆,地广人稀,小城镇的发展有自身的特点。目前,内蒙古小城镇规划水平不断提高、基本实现了镇村规划全覆盖,城镇数量不断增加、类型多样,小城镇发展初现特色,但发展中也存在基础设施滞后、产业结构单一等问题,可以采取拓宽投融资渠道、培育主导产业、破解体制瓶颈制约等措施,实现小城镇的可持续发展。

  小城镇是农村之首,城市之末,既有城市化的特质,又有田园化的特点。它是农村生产力发展的必然结果,具有接受城市辐射并传导到农村的枢纽功能,是带动农村经济和社会发展的有力引擎,是乡村城市化的必由之路,是推动城乡融合发展的一个重要平台,是促进城乡经济社会协调发展的有效途径。

  内蒙古小城镇发展现状

  小城镇规划水平不断提高,基本实现了镇村规划全覆盖。近年来,内蒙古为了实现城乡统筹发展,指导城乡建设的合理布局,城乡规划的编制水平不断提高,城乡规划的科学性、引领性、权威性进一步加强,编制了《内蒙古自治区城镇体系规划(2015—2030)》《呼包鄂城市群规划》等,各城市都编制了市域城镇体系规划。全区完成了90个一般建制镇的镇域规划、250个自治区级重点镇的镇域规划、58个旗县的县域村镇体系规划,并且编制了6个中国历史文化名镇(村)规划。例如扎兰屯市从2007年开始,组织编制了《市域城镇体系规划》,并分批完成了全市12个乡镇的总体规划和126个行政村及8个林场的《村庄规划及“十个全覆盖”工程建设规划》的编制工作,实现了镇村规划全覆盖。为了实现城乡一体化发展,内蒙古在规划和建设中,重点发展城关镇和部分基础条件较好的建制镇,并扶持中心城镇发展,来实现转移农牧民人口的就地就近城镇化。

  城镇数量不断增加,小城镇类型多样。小城镇是一定区域内的政治、经济、文化的中心。内蒙古2000年建制镇为429个,城镇人口1017.12万人,2010年建制镇463个,城镇人口1372.02万人,2017年内蒙古建制镇为495个,城镇人口1568.2万人,可以看出,内蒙古城镇数量在不断增加,城镇的人口规模也在持续扩大。整体来看,中西部的呼包鄂城镇群发展相对较好,中东部的锡赤通地区及东北部的呼伦贝尔市沿集二、集通铁路的城镇带初具规模,各盟市所在地中心城区及旗县城关镇和部分中心镇发展较迅速,全区初步形成了大中小城市和小城镇协调发展的格局。

  全区小城镇按职能分类大致有六种基本类型:一是综合性城镇,一般是区域性政治中心城镇,如各旗县政府所在地的城关镇;二是工矿镇,例如鄂尔多斯薛家湾镇为煤矿镇、包头白云鄂博为铁矿镇;三是卫星型城镇,例如呼和浩特市和林格尔新区为卫星型城镇;四是旅游镇,例如呼伦贝尔市柴河镇为旅游城镇;五是林业镇,例如乌尔旗汗镇为林业镇;六是口岸镇,例如巴彦淖尔市乌拉特中旗甘其毛都镇为口岸型城镇。

  许多小城镇资源禀赋良好,发展初现特色。内蒙古地域广阔,小城镇在区域位置、自然人文环境、空间结构等各不相同,为小城镇的特色发展奠定了基础。内蒙古坚持创新发展理念,通过小城镇的特色建设带动经济发展,按照小城镇各自的特点和功能定位规划和发展,从而实现小城镇建设的健康有序发展。内蒙古小城镇发展力争突出精致秀美的特质,将城镇功能、产业功能、生态功能等多种功能融为一体,促进绿色、低碳、集约可持续发展,正逐步向功能“聚而合”、形态“小而美”、产业“特而强”、机制“新而活”的全国特色小镇方向发展。

  当前存在的困难与问题

  小城镇基础设施滞后,综合服务功能尚未形成体系。近年来,内蒙古小城镇基础设施虽然显著改善,但是总体而言,小城镇基础设施建设还比较薄弱。许多镇财政比较困难,对道路、供排水、垃圾处理等镇基础设施、公用设施的必要投入少,有的小城镇市政建设资金仅有几十万元,导致城镇基础设施建设滞后,城市景观差,城镇服务功能不齐全,管理水平偏低,防灾减灾能力低下,安全保障体系不健全,城镇的吸引力较弱。小城镇普遍布局随意,功能分区不明显,各功能区混杂在一起,小城镇发展格局多呈自由扩散型。一些小城镇道路系统不完善,只硬化了主街道的路面,通向居民住宅区的道路还有一部分是土路。地下管线设施缺失,污水处理很多依靠渗水井,长此以往会造成地下水的污染。集中供热、垃圾处理设施等普及率偏低。公共建筑、社会服务设施比较缺乏,城镇文化与娱乐服务设施不足。许多小城镇的城市建设沿袭了农村型居民点的发展模式,人均占地多,造成了土地使用集约程度低,用地制度需要健全完善。由于城镇规模小,金融、信息、技术等方面的服务水平低,发展受到很大的限制,影响了小城镇功能的提高。小城镇的宜居性不尽如人意,进而减小了小城镇的吸引力和凝聚力,影响小城镇的可持续发展。

  小城镇发展体制性制约还没有完全理顺。小城镇行政管理体制还存在着诸多不相适应的地方,存在条块分割、多头管理等现象,导致小城镇管理工作跟不上发展的需要。随着国家及内蒙古城乡一体化、美丽乡村建设等相关政策的出台,小城镇的发展迎来了新的机遇。许多小城镇都根据自身的基础条件,不断拓展发展路径,但有时候由于体制性的制约,一些好的发展规划和项目落地困难。每个小城镇都有各自的具体情况,以扎兰屯市柴河镇为例。柴河镇是由林业发展起来的城镇,国家实施“天保工程”后,由林业镇逐步向旅游镇转变,柴河镇旅游资源丰富,被誉为“中国北方天然山水画卷、森林童话世界、寒温带天然生物基因库和火山地质博览馆”,2017年入选全国特色小镇,经过多年的打磨提炼和高端策划,柴河旅游业发展思路已经趋于成熟。但由于体制上的困扰还没有很好地发展起来。镇域内驻有呼伦贝尔市柴河林业局、呼伦贝尔农垦集团绰尔河农场、武警森林大队、国森矿业公司等单位。“大林业小地方”的格局还没有彻底扭转,林业施业区和景区规划区的范围有重叠,由于体制性的障碍协调起来比较困难。另外,2005年自治区政府作出跨地域整合阿尔山和柴河旅游资源,由于体制上还没有理顺,导致柴河无法获得相应的项目资金和扶持政策支持。

  小城镇产业结构单一,培育支柱产业难度大。内蒙古的小城镇普遍产业发展水平比较低,产业结构具有初级性和单一性的特点,许多小城镇属于自然资源开发型,主要为全国各地提供能源、原材料和初级产品,产品结构低端化特征明显,具有较为典型的农牧产品集散和初加工型城镇的特点,这种建立在农业基础上的城镇在发展中缺乏竞争力。产业链条短,缺少龙头企业和大项目带动,没有形成规模效应。非农产业基础薄弱,产业结构比较单一,难以带动服务业的发展,经济发展受到限制,经济发展水平的滞后制约了城镇发展,极大地影响着城镇化的质量和效益。此外,小城镇与周围城市之间,小城镇与小城镇之间,缺乏合理的分工、协作关系,存在产业和人口竞争,因而难以带动区域经济全面发展。

  小城镇人口集聚程度不高,人才流失严重。内蒙古大多数城镇的职能存在较大的类同性,城镇发展方向与分工不明确,缺乏优势产业和特色经济,资源的合理开发和综合利用不够,经济基础薄弱,区域经济效益不高,就业机会少,对农村劳动力吸纳力小。不能提供优质的就业岗位和干事创业的环境,人才流失严重,人才引进困难,高科技产业发展受限,只能发展一些劳动密集型产业和原材料产业。小城镇的发展动力不足,人口集聚程度不高,小城镇规模偏小,甚至有的小城镇人口呈不断减少的趋势,小城镇常住人口普遍在1-2万人左右,基础设施建设滞后,公共服务水平低,年轻人流出比例大,留在小城镇的人口以中老年人为主,一部分退休的老年人也投奔子女流出小城镇,流入的中老年人有的也是为了享受当地的社保优惠政策。

  对策建议

  制定科学合理的小城镇发展战略是促进小城镇健康、可持续、高质量发展的首要问题,是强化镇域经济社会协调发展的有力举措,是推进城乡融合发展的关键所在。

  拓宽小城镇建设投融资渠道。小城镇建设资金投入不足,一直是制约小城镇快速发展的根本问题。通过股权投资、应收账款保理、置换债券等方式,构建商业金融和政策性金融相结合的小城镇和农村牧区金融体系。鼓励各种经济性质的社会资本投资小城镇水、电、路、综合管网、通讯、文化娱乐等市政公用基础设施建设。加快建立投融资长效机制,积极推动直接融资,建立融资平台,发行企业债设立产业引导基金等工作,解决发展和建设资金短缺问题。以棚户区改造等项目为载体,推动政府购买服务和公私合作项目运作规范化、制度化。积极争取国家加大对试点地区金融扶持力度,向重点镇、建制镇基础设施建设和公共服务方面倾斜。建议国家从财政体制上为小城镇发展与建设提供尽可能多的资金,适当提高对小城镇建设的转移支付比例,支持和鼓励农村牧区小城镇发展。

  构建支柱产业增强小城镇经济实力。充分依托城镇区位优势、资源优势,挖掘整理地方文化,结合当地风土人情,因地制宜,打造各具特色的农业镇、牧业镇、工业镇、商贸镇、文化名镇、口岸镇和旅游镇等。培育主导产业分步走,近期把选中的行业作为优先发展的重点产业,中期发展成为镇区的支柱产业,远期发展成为镇区经济的主导产业。例如柴河镇依托的旅游资源条件和现有基础,使旅游文化产业成为新的增长点。加速工业化进程,推进新型工业升级,鼓励延长产业链,提升转化率和附加值。不断调整优化产业结构,壮大城镇经济整体实力,为城镇化发展提供强有力支撑。例如乌尔旗汉镇为林业镇,“天保工程”实施后,坚持生态建设产业化、产业发展生态化的原则,整合森林资源要素,加快调整产业结构,逐步转向林下资源的开发利用。

  加快培育优势特色产业,着力构建“一镇一品”“一乡一业”的产业新格局,形成小城镇之间的分工协作。把小城镇建设与发展乡镇企业、农业产业化相结合,培植以农产品加工、包装、营销为主的龙头企业,引导乡镇企业到镇区进行集中建设,这样有利于形成企业规模经营和聚集效应,有利于共建共享能源、交通、信息和市场,而且能有效地防治环境污染问题。

  改革城镇行政管理体制。适当扩大乡政府管理权限,破解体制瓶颈制约。按照政企分开、政事分开的原则,构建结构合理、职能明确、责权一致、运作高效的乡镇治理结构,建议旗县市政府将与小城镇建设与管理方面有关的权力下放给乡镇政府,这样服务才能真正下沉到基层。理顺部门之间的分工和协作关系,避免多头管理,重复管理,合理分工,高效合作。例如柴河镇应积极争取上级政府通过顶层设计,打破林地藩篱,争取成立以扎兰屯市政府与呼伦贝尔市林业部门为主体的事权统一的柴河景区开发公司,以市场主体的身份承接大型投资公司的项目,承接国家级风景名胜区、全国特色小镇、中国美丽宜居小镇示范镇、全国特色景观旅游名镇、全国重点镇等诸多方面的项目支持,彻底解决柴河地区目前旅游产业发展的困境。建议柴河景区开发公司组建专业化的领导架构,完全以旅游市场为发展导向,打破地方政府、林业产权的条块分割思维,充分融合地方政府、林业资源的所有优势,全力发展旅游产业。

  加大基础设施改造和建设力度。建议内蒙古小城镇把基础设施建设项目作为提升小城镇高质量发展的重要抓手。以建立合理布局、结构完善、衔接顺畅、安全可靠的交通体系为目标,畅通城镇进出口通道,不断优化城镇路网结构,构建科学合理的城镇综合交通网络。不断加大对给水、排水,供热、燃气、污水垃圾处理等市政公用设施的建设力度,将市政设施建设延伸到居民区,做到优化布局、硬化道路、绿化城镇、净化河道、美化环境、强化服务。增强城镇承载力,完善城市功能,提升人居环境质量。

  鼓励人口就近就地城镇化。小城镇一直都是农牧区劳动力转移就业和人口城镇化的重要渠道。新型城镇化是以人为本的城镇化,也有一部分人不愿离开故乡,可以产业发展带动就业,实现人口的就地城镇化。加快农牧区转型发展。依法有序推进土地流转、入股、抵押土地经营权等工作,鼓励扶持规模化、集约化、机械化经营,积极培育家庭农牧场、专业大户、农民合作社等新型经营主体,大力发展高效生态现代农业和乡村休闲产业,促进农民向职业农牧民或经营大户转变,引导农牧民在当地就业致富。通过农牧区新社区的建设,在自愿的基础上合理引导农牧民向中心镇集中居住,实现农村牧区人口就地城镇化和市民化。

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